政府部門、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢公司都迫切希望能夠清晰了解此次政府推廣應(yīng)用的PPP模式的核心要素是什么、如何規(guī)范有序的開展PPP項(xiàng)目，為此，本文深度結(jié)合具有典型PPP特征的廣州西朗污水處理項(xiàng)目的實(shí)際操作和實(shí)施情況，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面深入淺出地對PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施的全過程進(jìn)行了較為全面、客觀和詳盡的論述，以此為項(xiàng)目的各方參與者提供借鑒和指導(dǎo)。
一、廣州西朗污水處理項(xiàng)目的背景
西朗污水處理廠位于廣州市芳村區(qū)南部，是廣州市政府為保護(hù)珠江，控制及減少對珠江的污染而鼓勵(lì)興建的4個(gè)污水處理廠之一，是廣東省重點(diǎn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。西朗項(xiàng)目于1998年啟動(dòng)，2003年建成，2007年宣布全面啟用，總占地面積311908平方米，總規(guī)模日處理污水量40萬立方米，一期占地面積113033平方米，日處理污水量20萬立方米，首期工程的建設(shè)內(nèi)容包括西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站，初始總投資為9.85億人民幣。
自2000年以來，西朗項(xiàng)目連續(xù)幾年被列為廣東省、廣州市的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，一直得到政府各有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。2000年7月，廣州市京水水務(wù)有限公司通過競標(biāo)，獲得了廣州市西朗污水處理廠17年運(yùn)營維護(hù)的總承包合同。根據(jù)總承包合同的規(guī)定，該公司負(fù)責(zé)營運(yùn)和維護(hù)保養(yǎng)日處理能力為20萬噸的西朗污水處理廠及與之相配套的40公里污水管線、四座污水泵站。2003年10月底，西朗污水項(xiàng)目工程基本建成并投入通水調(diào)試，2004年4月30日投入污水試運(yùn)行。到2008年底西朗污水工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)連續(xù)三年全達(dá)標(biāo)排放。并取得2008年全國城鎮(zhèn)污水處理廠績效評(píng)比“十佳”殊榮。
西朗污水處理廠采用改良A2/O工藝，具有較好的脫磷除氮功能。項(xiàng)目的建成運(yùn)營，有效地收集和處理芳村區(qū)全部污水及海珠區(qū)部分污水，改善珠江廣州河段的水體，保護(hù)廣州市西村水廠、石門水廠、小洲水廠和石溪水廠取水點(diǎn)的水質(zhì)，優(yōu)化投資環(huán)境，從而提高廣州人民的生活質(zhì)量，產(chǎn)生良好的環(huán)境效益、社會(huì)效益。
二、廣州西朗污水處理項(xiàng)目的開發(fā)過程
(一)項(xiàng)目發(fā)起
項(xiàng)目發(fā)起是PPP項(xiàng)目從無到有的過程，PPP項(xiàng)目有兩種常見發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。
應(yīng)標(biāo)式是指在政府規(guī)劃提出方案、進(jìn)行可行性研究和批準(zhǔn)立項(xiàng)等流程結(jié)束后，政府發(fā)布公告通過競爭性方式公開招選PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營商，有意向參與且符合資格條件的社會(huì)資本方可以報(bào)名和參加投資競爭。
自提式又稱民間自提，民間自提是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目初始發(fā)起的另一種方式。一般而言包括三種情形：(1)沒有被邀請投標(biāo)的提議;(2)可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi);(3)項(xiàng)目需求及目標(biāo)尚未被有效識(shí)別。
西朗污水處理項(xiàng)目屬于應(yīng)標(biāo)式，發(fā)起人是代表政府方的廣州市建設(shè)委員會(huì)，政府方做的主要工作有：進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究，選擇西朗污水處理廠和輸送污水入廠的42公里截污干管及四個(gè)外圍污水提升泵站作為特許經(jīng)營對象;項(xiàng)目的立項(xiàng)審批;組織一系列招商引資會(huì)，通過洽談選擇外商投資人及項(xiàng)目經(jīng)營公司，簽訂一系列合作協(xié)議，確定特許經(jīng)營權(quán)限和期限。
(二)項(xiàng)目準(zhǔn)備
項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是PPP項(xiàng)目從發(fā)起到完成社會(huì)資本方甄選前全部準(zhǔn)備工作的過程。該階段的主要工作包括項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式的選擇和項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，和/或核心邊界條件的設(shè)計(jì)。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是否需要確定項(xiàng)目核心邊界條件的設(shè)計(jì)，取決于社會(huì)資本方的甄選方式。一般而言，采用公開招標(biāo)方式甄選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目，政府需在準(zhǔn)備階段全面、詳細(xì)的確定核心邊界條件;而采用競爭性談判程序甄選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目，具體邊界條件則通常在項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。
1、PPP運(yùn)作模式的選擇
確定PPP項(xiàng)目具體采用哪種運(yùn)作模式，需根據(jù)項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本方各自所承擔(dān)的職能和風(fēng)險(xiǎn)來進(jìn)行科學(xué)判定，下面通過決策樹來判定PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作模式，見圖1。
PPP運(yùn)作模式
西朗污水處理項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：
(1)西朗污水處理項(xiàng)目屬于新建項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站。
(2)該項(xiàng)目的項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營具有收費(fèi)機(jī)制，收費(fèi)機(jī)制具有長期穩(wěn)定性，故該項(xiàng)目具有可經(jīng)營性，屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。
(3)該項(xiàng)目投資規(guī)模大，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資工作可以大大減輕財(cái)政壓力，政府僅需對項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。
根據(jù)上述的判定流程，廣州市建設(shè)委員會(huì)在對比該項(xiàng)目的特點(diǎn)以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用BOT運(yùn)作模式，這也是大多數(shù)新建水務(wù)設(shè)施采用的模式。
